In una democrazia costituzionale, il diritto alla libertà di religione implica che ognuno possa liberamente professare, praticare e propagare la propria fede in varie forme, da solo o in comunità con altri, in pubblico o in privato, nel culto, nell'insegnamento e nell'osservanza. In questa prospettiva, il compito politico-giuridico è quello di trovare un equilibrio tra diritti individuali e collettivi, problema che si manifesta anche nel rapporto non sempre facile tra i principi di uguaglianza e diversità. È vero che una ragionevole attuazione del primo (l'uguaglianza) implica la conciliazione con il secondo (la diversità). Ma è anche evidente che la diversità non può sostituirsi alla tutela dei diritti e delle libertà fondamentali, che devono essere garantiti a tutte le persone, indipendentemente dalla loro appartenenza religiosa. In una democrazia costituzionale la seconda diventa una precondizione per l'applicazione pratica della prima, e viceversa. Le due cose sono inestricabili l'una dall'altra, anche se spesso sono in contrasto.
Da questo punto di vista, l'Italia rappresenta un interessante caso di studio.
Questo per due motivi principali. In primo luogo, l'Italia sta sperimentando una forma di pluralismo religioso nuova per il Paese, che ha portato il Paese a mettere in discussione il suo principio di laicità. In secondo luogo, a causa della sua posizione geografica e della sua lunga storia di lotta sia contro il terrorismo interno (si vedano, ad esempio, i cosiddetti anni di piombo negli anni '70) sia contro le organizzazioni criminali (mafia, ’ndrangheta, camorra), l'Italia ha sviluppato sia una dura politica sull'immigrazione sia strumenti legali molto efficienti per prevenire e punire gli atti di terrorismo. Negli ultimi anni, l'attenzione dello Stato italiano in materia di sicurezza si è spostata sui musulmani e sui gruppi islamici, divenuti noti come “Islam italiano” e che costituiscono la più grande religione in Italia dopo il cattolicesimo.
Nuovo pluralismo
Il modello italiano di rapporti tra Chiesa e Stato è diverso da altri modelli europei. In particolare, si differenzia dalla laicité, rancese, che mira a escludere la religione dalla sfera pubblica e dal modello comunitario, multireligioso, in cui la coesione dello Stato viene raggiunta attraverso l'unificazione di gruppi di valori in competizione tra loro. Il modello repubblicano italiano si fonda invece su una versione peculiare della laicità, sancita dagli articoli 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione. Attraverso la combinazione di questi articoli, la Corte Costituzionale italiana ha effettivamente dato forma a quello che viene chiamato il principio supremo di laicità che è una congiunzione tra il favor libertatis (Articoli 2, 3, e 19) e il favor religionis (Articoli 7, 8 e 20): mentre il primo enfatizza il diritto degli individui di praticare la religione e le credenze religiose, il secondo presta particolare attenzione alle confessioni e alle istituzioni religiose, a partire dalla Chiesa Cattolica Romana, considerata una componente centrale del patrimonio storico e culturale di una nazione.
In questo modo, la Corte Costituzionale ha chiarito due aspetti importanti della laicità italiana. Da un lato, la necessità di tutelare il pluralismo religioso e i relativi diritti e libertà fondamentali. Dall'altro, c'è il fatto che la Chiesa cattolica, pur non essendo più la religione consolidata della nazione, è strettamente legata al patrimonio storico del popolo italiano. Queste due componenti descrivono anche quello che la Corte Costituzionale ha definito il "genus" e la "species" del principio supremo di laicità dell'Italia: il genus è il pluralismo culturale e religioso, che è parte essenziale dell'ordinamento giuridico italiano; la species sono i valori della Chiesa cattolica, che sono strettamente legati al patrimonio culturale di tale ordinamento. In sintesi, il genere giuridico del principio supremo di laicità contiene diverse specie culturali e religiose, la più rilevante delle quali è il cattolicesimo.
“Il genus giuridico del principio supremo della laicità contiene diverse specie culturali-religiose, la più rilevante delle quali è il cattolicesimo.
La coesistenza del favour libertatis e del favor religionis accentua i dilemmi tipici delle democrazie costituzionali, perennemente combattute tra il principio di uguaglianza e la tutela della diversità. Di fronte a questo dilemma, il principio supremo della laicità italiana risponde con una propria versione del pluralismo giuridico, che si articola de facto in una classificazione di diversi tipi di gruppi religiosi. La prima categoria è la Chiesa cattolica, protetta dall'articolo 7 della Costituzione. Nella seconda categoria rientrano confessioni religiose diverse dalla cattolica, che si dividono asimmetricamente tra confessioni che hanno un'intesa (articolo 8.3 della Costituzione) e confessioni senza intesa. A loro volta, le denominazioni senza intesa si dividono in due sottocategorie: quelle che, in base alla legge 1159/1929 sui "culti ammessi", sono legalmente riconosciute come culti, e quelle che sono legalmente considerate associazioni non religiose. In quest'ultima categoria rientrano tutte le organizzazioni islamiche, ad eccezione del Centro Culturale Islamico d'Italia con sede a Roma, che è stato riconosciuto come ente religioso in base alla legge 1159/1929. Tutti gli altri gruppi musulmani sono legalmente considerati “associazioni non religiose", con una posizione giuridica molto debole.
Questo dimostra che, in teoria, il principio supremo di laicità dell'Italia riconosce tutte le persone, siano esse religiose o meno, come uguali davanti alla legge. In pratica, però, la natura del favor religionis e le ragioni storiche alla base della sua forma normativa portano la laicità italiana a fare distinzioni all'interno delle religioni stesse e tra le religioni, distinzione non sempre coerente con il favor libertatis. Non è raro, quindi, che la combinazione tra le due cose si traduca in una convivenza diseguale, ancora più evidente nel trattamento giuridico dei musulmani e dei gruppi islamici.
Ora, la domanda da porsi è: perché l'Islam?
Fino a tre decenni fa, l'Italia era considerata un luogo di transito, un trampolino di lancio per altre destinazioni. Nel corso degli anni la penisola è rimasta un luogo di transito, ma è anche diventata la destinazione finale di molti immigrati, tra cui un numero crescente di musulmani. . La maggior parte di essi proviene dal Medio Oriente o dal Nord Africa, che oggi rappresentano complessivamente il 33,2% del numero totale di immigrati nel Paese. L'Islam è oggi la religione più numerosa in Italia dopo il cattolicesimo, anche se il divario tra il numero di cattolici e il numero di musulmani è ancora molto ampio. L'Islam in Italia non è un monolite. Sebbene costituiscano una minoranza etnica, linguistica e nazionale, i musulmani praticano una molteplicità di sistemi di pensiero, stili di vita e pratiche religiose. Il fatto è che, come si è sostenuto, in Italia non c’é l’Islam, ci sono “gli” Islam: non c'è un'unica religione che si possa chiamare Islam, ci sono molti Islam.
Allo stesso tempo, la percezione conta, soprattutto nello scenario attuale. E la percezione dei musulmani in Italia rimane uno dei fattori chiave della politica nazionale, soprattutto se si considera che la Repubblica italiana è attualmente governata dal governo più di destra che abbia mai avuto. Nel loro discorso, una concezione etnonazionale globale di "italiani" occupa un posto di rilievo. Prima gli italiani, la famiglia tradizionale italiana, le tradizioni culturali italiane, noi cristiani e loro islamici, e la religione del popolo italiano sono gli slogan frequentemente utilizzati da questi partiti che, con qualche imbarazzo e preoccupazione elettorale, si rivolgono anche alla sinistra dello spettro politico, soprattutto a livello locale. In effetti, mentre si armavano della "questione islamica", questi strani sodalizi sono stati ampiamente trattati dai media, il che, a sua volta, ha esacerbato le preoccupazioni su alcune questioni religiose.
Ad esempio, la questione dei luoghi di culto islamico, ovvero moschee e minareti, è fortemente presente nel dibattito pubblico, nelle leggi urbanistiche e nei contenziosi giudiziari, anche se nel Paese sono state costruite solo poche moschee e, ad eccezione della Moschea di Colle Val d'Elsa, nessun minareto. In alcune regioni italiane le mutilazioni genitali femminili sono state descritte come un'emergenza sanitaria, molto prima che le prove concrete siano state documentate e indagate dalle autorità. L'uso del burqa è ferocemente dibattuto, nonostante il fatto che poche donne lo indossino in Italia. Inoltre, il 60% della popolazione ritiene che l'arrivo di immigrati e rifugiati aumenti la probabilità di terrorismo nel Paese, nonostante la penisola sia rimasta finora sostanzialmente indenne da attacchi islamici mortali.
Nuove leggi penali
Il flusso di immigrati musulmani in Italia è rappresentato in maniera considerevole come una minaccia per la sicurezza nazionale e per l'identità italiana. Non è una coincidenza che il 50% della popolazione sia "molto preoccupata per l'estremismo in nome dell'Islam", più che nel Regno Unito (43%), in Francia (46%) e in Germania (47%), soprattutto se si considera che negli ultimi 25 anni questi Paesi sono stati colpiti da attacchi terroristici islamici mortali, mentre l'Italia no. L'Italia, invece, dopo l'11 settembre ha sviluppato strumenti giuridici efficaci per prevenire e contrastare il terrorismo religioso, come si evince sia da codice penale e dal codice anti-mafia.
Dal 20005, in seguito agli attentati terroristici avvenuti sul territorio europeo, sono state introdotte nuove leggi penali. Quando una persona mette in pericolo gli elementi fondamentali di una democrazia costituzionale, compresa la sicurezza dello Stato, possono essere applicate sanzioni penali nei suoi confronti, anche se la sua condotta non è direttamente collegata ad attacchi terroristici che causano feriti, morti e altri danni materiali. Così, nell'ambito della strategia volta a impedire attacchi violenti e indiscriminati, anche la semplice diffusione di messaggi o immagini che esaltano il terrorismo può essere considerata un'attività criminale (terroristica). Queste leggi penali conferiscono quindi notevoli poteri ai tribunali e alle forze di sicurezza. In circostanze normali questo comportamento (diffusione di messaggi o immagini) è protetto da entrambe le libertà fondamentali di espressione; al massimo può essere considerato un dolo o il risultato di una negligenza. Ma alla luce dell'emergenza terrorismo in atto, questo stesso comportamento può essere giudicato come un crimine atroce che può portare all'applicazione di sanzioni penali.
Nuove misure di prevenzione
Data la sua lunga e intensa storia di lotta al terrorismo interno e alle organizzazioni criminali, l'Italia ha anche sviluppato un sistema di misure preventive molto efficiente: un sistema che, dopo l'approvazione da parte del Parlamento del decreto antiterrorismo del 2015, è stato applicato alle attuali forme di terrorismo internazionale. Queste misure comprendono i meccanismi e le procedure del Codice antimafia, la cui applicazione si basa su indizi di pericolosità sociale. In casi come questi, l'autorità giudiziaria può autorizzare misure preventive non solo quando le persone hanno commesso un reato, ma anche quando ci sono prove ragionevoli per considerarle socialmente pericolose.
Più specificamente, l'autorità giudiziaria può ordinare alle persone pericolose di mantenere una condotta conforme alla legge, e può vietare loro di dare adito a sospetti, di associarsi a persone condannate per reati penali o sottoposte a misure di prevenzione, di possedere o portare armi, di entrare in bar o discoteche, di partecipare a riunioni religiose, di usare telefoni e Internet senza l'autorizzazione dell'autorità giudiziaria. Se necessario, queste misure possono essere combinate con il divieto di soggiorno in alcune città o, nel caso di persona di particolare pericolosità, con un ordine di obbligo di soggiorno in un determinato comune. La violazione di queste misure è punita dalle leggi penali.
Il ragionamento alla base di queste misure preventive è che la protezione degli interessi fondamentali dello Stato non può essere delegata esclusivamente alla funzione repressiva del diritto penale. La prevenzione del crimine è un compito essenziale che dovrebbe essere impiegato in una fase precedente rispetto alla repressione del crimine. La differenza principale tra le leggi penali e le misure preventive è che le prime si applicano a comportamenti definiti con precisione dalla legge come reati, mentre le seconde si applicano a comportamenti "potenzialmente pericolosi", meno facilmente qualificabili. Non a caso le misure preventive sono note come azioni ante delictum (prima che il reato sia commesso).
Agli occhi dello Stato, la necessità di impedire che le persone commettano o sostengano crimini odiosi giustifica le misure preventive ante delictum, anche se limitano le libertà fondamentali delle persone sospettate. Per evitare che il sistema di prevenzione diventi un metodo peculiare del diritto penale (che non può essere applicato sulla base di un mero sospetto), tali misure devono essere adeguate dal punto di vista giuridico, tecnico e costituzionale. Tuttavia, anche se il codice penale non le regolamenta formalmente, le sanzioni legali delle misure di prevenzione non sono molto diverse da quelle relative alle leggi penali.
La stessa strategia viene adottata nelle carceri, dove è probabile che il terrorismo di ispirazione religiosa proliferi. Mentre le persone accusate di terrorismo sono separate dal resto dei detenuti per ridurre il rischio di proselitismo, la popolazione detenuta "comune" può anche includere estremisti religiosi che hanno la possibilità di avere accesso a detenuti fragili e facilmente influenzabili. Il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria (DAP) ha quindi adottato una serie di misure preventive basate su sorveglianza, monitoraggio e osservazione. L'ultimo rapporto del Ministero della Giustizia italiano mostra che il numero totale di detenuti sottoposti a monitoraggio è di 478. La maggior parte di essi ha un livello di sicurezza basso o medio. La maggior parte di loro ha un'istruzione medio-bassa e proviene da Tunisia, Marocco, Egitto, Algeria e Albania.
“Gli sforzi degli Stati per prevenire il terrorismo religioso spesso subordinano la libertà di religione dei musulmani agli obiettivi di sicurezza.
Inoltre, l'articolo 8 del codice antimafia che disciplina le misure atipiche di prevenzione consente alle autorità di ordinare a una persona di partecipare a un programma di deradicalizzazione. Questo programma può essere intrapreso in collaborazione con istituzioni pubbliche e private e attuato sotto il controllo dell'autorità giudiziaria competente, che garantisce anche il rispetto della libertà di religione delle persone e del principio di laicità. È importante sottolineare che questo tipo di deradicalizzazione non può assumere la forma di un'educazione religiosa. Al contrario, il programma deve essere basato sulle "ragioni" della Costituzione italiana che, in quanto tali, devono essere tenute distinte dalle "verità assolute" della religione. Tuttavia, questo non esclude la possibilità che diversi programmi di deradicalizzazione possano essere attuati con la collaborazione delle comunità religiose, comprese quelle islamiche. In ogni caso, i programmi di deradicalizzazione che coinvolgono le comunità religiose non possono essere legalmente giustificati sulla base dell'articolo 8 del Codice antimafia.
È importante notare che, sebbene le leggi penali e le misure preventive possano diminuire la probabilità di attacchi terroristici, questi strumenti legali limitano i diritti fondamentali. Le preoccupazioni per il terrorismo spiegano anche il dibattito sui confini della libertà di espressione, soprattutto quando si tratta di discorsi di odio, che possono coinvolgere gruppi musulmani sia come autori che come vittime. Gli sforzi degli Stati per prevenire il terrorismo religioso spesso subordinano la libertà di religione dei musulmani agli obiettivi di sicurezza.
Il nervo scoperto delle democrazie costituzionali
Il pluralismo in sé non è una novità per il contesto italiano: varie minoranze religiose (ad esempio, ebrei, chiese valdesi, protestanti e battisti) sono da tempo presenti sulla scena nazionale e hanno spesso goduto di un livello di considerazione pubblica decisamente sproporzionato rispetto alla loro consistenza numerica. Questa stessa considerazione, tuttavia, non è riservata all'Islam, nonostante sia la religione più numerosa in Italia dopo il cattolicesimo. Il modello italiano di laicità si è sviluppato in gran parte nella considerazione della Chiesa romana e di una manciata di "confessioni diverse dalla cattolica", come le chiama significativamente l'articolo 8 della Costituzione. Questo modello è stato visto in una luce sempre più negativa. E, ancora una volta, l'Islam è un esempio esemplificativo di come il modello italiano funzioni soprattutto per i cristiani. L'attenzione si è concentrata sull'interazione tra la legge dello Stato e i precetti islamici e su due tipi di rivendicazioni legali dei musulmani: le rivendicazioni di parità e le rivendicazioni specifiche.
I gruppi islamici hanno tentato di utilizzare "rivendicazioni di parità" per ottenere gli stessi diritti e benefici di cui già godono le altre religioni minoritarie nel Paese. Tuttavia, il paradigma dell'eccezionalismo islamico (secondo il quale l'Islam è visto come un'"eccezione" nel panorama religioso tradizionale italiano) è stato esacerbato dagli stati di emergenza permanente di cui si è parlato in precedenza. Uno dei risultati è che la presenza dell'Islam in Italia è stata fortemente politicizzata. L'altro risultato è che quasi tutte le organizzazioni islamiche non sono legalmente riconosciute come religioni.
Così, i musulmani hanno cercato di ottenere l'uguaglianza attraverso quelle che vengono chiamate "rivendicazioni specifiche", ovvero piccole intese raggiunte tra alcuni gruppi islamici e specifici settori dell'amministrazione pubblica, sia a livello locale che nazionale. Un esempio è l'intesa tra il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria (DAP) e l'Unione delle Comunità Islamiche in Italia (UCOII): i due hanno concordato che gli imam dell'UCOII potessero entrare in alcune carceri italiane. Questi protocolli sono stati rinnovati l'8 gennaio 2020 e, nell'ottobre dello stesso anno, estesi alla Conferenza islamica italiana. È importante notare che queste intese differiscono da quelle previste dagli articoli 7 e 8 della Costituzione; inoltre si applicano tipicamente solo agli specifici gruppi islamici coinvolti nell'accordo.
L'articolo 7 della Costituzione italiana stabilisce la reciproca indipendenza e sovranità dello Stato e della Chiesa cattolica. Questo principio è affermato anche dall'articolo 8.2 della Costituzione, che garantisce la libertà delle religioni minoritarie definite come confessioni diverse dalla cattolica. Allo stesso tempo, l'articolo 7.2 afferma che i Patti Lateranensi regolano i rapporti tra Stato e Chiesa cattolica. Tuttavia, l'articolo 7.2 afferma anche che qualsiasi modifica dei Patti Lateranensi, se accettata da entrambe le parti, non richiede la procedura dell'articolo 138 che regola le modifiche costituzionali. Ciò significa che, in presenza di un accordo bilaterale, è sufficiente una legge legislativa (e non costituzionale) per modificare i Patti del 1929.
Sia questi Patti che l'articolo 7.2 sono quindi visti come prototipi legali del metodo del bilateralismo, che è anche incorporato nell'articolo 8.3 della Costituzione. Di conseguenza, solo la legislazione ordinaria può regolare i rapporti tra le confessioni minoritarie e lo Stato. Tuttavia, queste legislazioni devono basarsi su intese tra i rappresentanti dello Stato e i rappresentanti delle religioni diverse dal cattolicesimo.
In altri termini, una volta che il Governo italiano e una determinata religione hanno firmato un'intesa (articolo 7.2 relativo alla Chiesa cattolica) o un accordo (articolo 8.3 relativo alle confessioni diverse dalla cattolica), questi due documenti devono essere ratificati (per quanto riguarda l'accordo) o approvati (per quanto riguarda l'intesa) da specifiche leggi del Parlamento.
Il 18 febbraio 1984, la Santa Sede firmò quello che oggi è conosciuto come l'accordo di Villa Madama. Nel 1985, l'accordo di Villa Madama è stato ratificato dal Parlamento italiano con la legge del 1985 (n. 121), che è una legislazione atipica, cioè può essere modificata solo sulla base di un nuovo accordo Stato-Chiesa. Il Governo italiano ha anche firmato la prima intesa con la Chiesa valdese nel 1985. Da allora, le autorità statali hanno hanno stipulato quattordici intese ai sensi dell'articolo 8.3 della Costituzione, tredici delle quali sono state finora approvate dal Parlamento.
Ciò implica che lo status giuridico della Chiesa cattolica e delle altre confessioni con intese non può essere modificato senza considerare la voce dei loro rappresentanti: sia l'accordo di Villa Madama che le tredici intese possono essere modificate solo attraverso legislazioni bilaterali Stato-confessioni..
Va notato che l'attuazione del metodo del bilateralismo è stata complicata da due fattori: l'incapacità del Parlamento di approvare una legislazione generale sulla libertà religiosa e la sua riluttanza a estendere i benefici delle legislazioni bilaterali ai "nuovi" gruppi religiosi quali le organizzazioni islamiche. In questo modo, l'applicazione del metodo del bilateralismo ha creato una netta differenziazione non solo tra la Chiesa cattolica e le religioni diverse dal cattolicesimo, ma anche tra le stesse religioni minoritarie.
Le organizzazioni musulmane che non riescono ad accedere a nessuno dei due tipi di accordo optano spesso per i mini-accordi o i memorandum che non hanno nulla a che vedere con il metodo del bilateralismo. Al contrario, fanno parte della legge unilaterale che regola il procedimento amministrativo pubblico, in base alla quale le associazioni o i comitati privati che hanno un interesse concreto nelle materie in questione hanno il diritto di intervenire durante i procedimenti amministrativi di regolamentazione.
Tutto ciò ha messo in discussione il principio supremo di laicità dell'Italia. L'aumento del numero di musulmani in Italia ha toccato il nervo scoperto del principio di uguaglianza e dello Stato di diritto che, per quanto variamente declinati, restano fondamentali per tutte le democrazie costituzionali funzionanti e le relative inevitabili forme di malcontento. Proprio per questo motivo, l'Italia rappresenta un interessante caso di studio, fornendo una preziosa fonte di informazioni empiriche.
Per saperne di più, consultare “The Legal Treatment of Muslims in Italy in the Age of Fear and Insecurity” in Journal of Law and Religion e Constitutional Democracy and Islam. The Legal Status of Muslims in Italy, in uscita per Routledge nel 2023.
Fonte: Canopy Forum
Francesco Alicino, Ph.D., è professore ordinario di Diritto Pubblico e delle Religioni presso l'Università LUM (Casamassima, Bari, Italia), dove insegna anche Diritto Costituzionale. È membro del Consiglio Italiano per i Rapporti con le Comunità Musulmane presso il Ministero dell'Interno. È redattore della rivista italiana di prima classe Daimon (Il Mulino). È membro del Consorzio Europeo di Ricerca su Chiesa e Stato. È autore di numerosi libri e articoli in inglese, italiano e francese.
